政法联合督察前景分析

发布时间:2016-11-27         责任编辑:管理员         点击量:1170

内容提要:政法系统联合督察将是从源头上预防和治理司法腐败的有效途径。在党委政法委组织协调下的联合督察具有趋势性、合理性、合法性和可操作性。联合督察的重点内容是执法程序以及与执法有关的个人行为,其方式方法多种多样,机构设置要讲独立性,要有人员和物质保障,在工作中要处理好几个关系,注意做好正、反两方面的工作,保障严格公正执法。

主题词:政法 联合督察 趋势 总体设想 内容 机构人员 关系

改革开放以来,我国社会主义民主和法制建设有了长足进步,依法治国理念不断深入人心,而依法治国方略的实施离不开管理严格、作战有素的司法队伍,党领导政法工作既是我国法制建设的一大特色,也是我们的一大优势。笔者认为,在党委政法委的领导下开展好法院、检察、公安、司法部门的联合督察将会是从源头上预防和治理司法腐败的有效途径,是强化执法监督,实践执法为民的重要保证,是在建设沿海社会经济发展强省的过程中最大限度地发挥各政法部门职能作用的有效手段。

一、监督、督察与政法联合督察

监督和政法界督察工作现状:众所周知,权力运行离不开监督。我国现有监督制度有人大监督、党内监督、行政监察、政协监督、检察机关的法律监督、社会舆论监督、人民群众监督等等。除检察机关的法律监督外,均不具有专业性,并且多为事后监督。各政法部门为了加强自身队伍建设,规范和监督履职行为,内务督察随即应运而生,并且发展良好。公安警务督察工作就是起步较早且成果显著的成功经验。它是公安机关的督察部门依照法定程序、方式和原则对公安机关人民警察的执法遵纪情况进行监督检查的活动。近年来,检察机关也在对检务督察进行着积极、科学的尝试。检察机关除了试行人民监督员制度、建设案件执法考评体系、聘请执法监督员等监督外,很多省、市及基层院在检察权运行中对检察执法程序、执法行为进行督察。

政法各部门督察工作的现状决定了联合督察的趋势性。由上可见,整个政法界监督工作已倍受关注,但在发展上因起步不同还存在着很大的差距。公安警务督察已上升为条例规范,执行多年,相当成熟。检察机关检务督察已全面开始步入正规化,而法院、特别是司法部所属刑罚执行、律师、公证、鉴定等各线还需要大力推动。此外,即使是成熟的警务督察本身也存在着一些不足,比如机构独立性差,县级以上公安机关的督察机构对上一级公安督察机构和本级公安机关行政首长负责,这种副职但任督察长对本级行政长官负责的体制在一定程度上会客观地抑制督察工作正常开展,对深层次问题难以彻底解决。此外督察与机关内部的政工、纪检、法制等部门工作有交叉,责任易混淆,容易形成推诿。在检察、法院、刑罚执行等机关由于督察工作起步较晚,监督制度在整体上看还不系统,不规范,更谈不上具有监督经验。而且现有督察体制仅仅是各自的内务督察,即使发现了及其他兄弟部门人员的违纪情况也鞭长莫及。并且现有督察中也存有面子思想、自身发展顾虑等情况,从而造成督察不力。因而需要有组织、有计划、有引导地加以整体规范。

各政法部门的共性决定了联合督察的可行性。由于法院、检察、公安、司法均是在党的领导下,虽然具体职责不同,却具有工作内容的总体一致性,是相互联系、相互配合、相互监督的关系,且又具有相同的工作纪律、相同的质量要求,相同的执法目标,因而政法联合督察就有了可行的基础。所以,建立法院、检察、公安、司法在政法委统一组织协调下相对独立的联合督察制度将是一个很好的办法,其优势有五:(1),可以充分利用已有成功经验,以公安警务督察为带动,促进整个政法界督察工作的开展。(2),可以打破条框限制,更充分地利用督察资源,发挥其更大作用。(3),可以避免因自己督察自己而出现的督察不力。(4),可以提高督察工作的独立性,并提高其权威性。(5),也是减少各政法部门间推诿,减少涉法上访问题的有效途径。

政法联合督察具有合法、合理性。党委政法委作为党委领导管理政法工作的职能部门,支持政法部门依法独立行使职权的同时,也在统一执法思想,监督执法工作,保证执法部门正确贯彻执行党的路线方针政策和法律法规,具有解决执法不严、司法不公问题的责任,因而,联合督察工作由政法委进行组织协调具有合法性、合理性和权威性。督察以联合形式出现,则又体现了各自内务督察的相对独立性、相互协作性,体现了整个政法系统纠错纠违抓队伍的决心。

二,政法联合督察的总体设想

(一)政法联合督察的定义。由上述介绍可以看出,政法联合督察就是法院、检察、公安、司法等政法机关各督察部门在当地党委政法委的统一组织协调下,依照规定程序、方式和原则,对人民法院、人民检察、公安机关、刑罚执行机关、执业律师、公证部门、司法鉴定部门所属人员执法、遵纪的现行情况进行监督检查的活动。政法联合督察具有现场性、主动性、及时性、流程性、处理结果多样性的特点。从其定义可见,联合督察的客体是公、检、法、司部门严格执法、履行职责的情况,目的是维护社会法制的良好运转。联合督察的对象是公、检、法、司部门履行职责的执法人员。这里要说明的一点是,对工作时间之外着制式服装的人员,因其行为的代表性和象征性,也应纳入督察范围。特别提出的是,联合督察就是要打破原来各机关部门内务督察各自为战的状况,从而可以对督察过程中发现的其他兄弟单位人员的违规违纪行为进行现场纠正或其他可行性处理,比如报告相应纪检部门、建议进行相应处罚等等,并记入督察档案,通知该人员所在单位。

(二)联合督察的内容。《警察法》第四十七条规定:"公安机关建立督察制度,对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。"而在现有检务督察制度中的主要内容也是执法情况,包括执法程序和行为。武汉中级人民法院督察试行办法中规定的督察内容是对人民法院及其法官、司法警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行现场监督。综合起来看,政法联合督察的内容应该是:对人民法院、人民检察院、公安机关、刑罚执行机关、公证部门、执业律师、司法鉴定等政法部门从业人员执行法律法规、遵守职业纪律和职业道德以及职业形象的情况进行现场的监督检查。之所以添加了职业道德和职业形象这两条,是考虑到了已往对职业道德和职业形象只有倡导而无惩处和纠正的情况,这对提高整个政法队伍的整体素质,更好地服务群众、贴近群众是很有必要的。总之来看,联合督察的重点内容是执法程序以及与执法有关的个人行为,但不包括执法的实体内容。执法结果正确与否需要案件质量考评体系及诉讼中的法律监督程序去论证。

(三)联合督察的方式方法。联合督察工作从组织方式上可以有"拉网式"集中督察、专项督察、跟踪督察、个案督察、重点督察、现场督察、异地交叉督察等方式。从具体方督察方法上可以有:现场实地督察、明查暗访、查阅有关案卷和文件资料、走访发案单位和案件有关人员、联系信访、纪检等部门、设立督察举报电话、举报箱等等。对于督察结果,联合督察中心要在当地正规报刊定期刊出《政法联合督察通报》,公布督察案件情况,接受社会监督,并负责监督督察案件的后期处理。

(四)联合督察的机构设置和人员。联合督察在政法委的机构应名为"政法联合督察中心",在党委政法委的统一组织协调下。其存在基础是各机关内务督察部门,形式是这些内务督察有组织的协调联动。督察人员由各机关部门按各自规定程序产生,如警务督察人员按《警务督察条例》规定的条件和程序产生,其他机关可参照其执行或依自己条件和程序产生,向本级党委政法委备案。督察人员向其上级督察部门和本级政法委负责,暂时脱离本机关的行政首长,并有向本级政法委、上级督察部门和自身机关如实报告督察工作情况的义务。

联合督察中心的内部组织领导,可以由公、检、法、司各部门督察长与政法委专职督察负责人员组成联合督察委员会,下设办公室于政法委,负责组织协调、信息沟通、及日常工作。并可以在督察中心成立临时党组织开展党务工作。各政法部门应相应设立独立的内务督察机构,配备专职人员1至3名。

关于督察人员。督察人员从各政法部门中按规定程序和条件产生,任期2年,在任期内无规定事由不得随意撤换,任后及时轮岗。督察人员在任督察员期间和任后2年不参加本部门年终考核,而由联合督察中心负责考核。适当提高督察人员的政治待遇、经济待遇,并为督察工作提供足够的物质保障。如督察用车、摄影录音设备、必要经费等。督察经费可按固定比例列为预算由地方财政直接拨付,专项使用。督察人员还应享有履行职责所必须的职权,如现场纠正的权力、调查所需取证的权力与相对人的配合义务、建议相关部门做出处分的权力等等。同时,也应该认真履行自己的义务,如全面掌握公、检、法、司的纪律要求和办案程序,积极投入监督工作等等。

(五)督察案件的处理。有批评教育、当场纠正、限期纠正、报告所属组织、建议作出纪律处分、行政处分或刑事处分、进行督察通报等等。对于群众控告或实名举报的督察案件,在做出以上处理的同时,还要把处理的情况反馈给控告人、实名举报人。对于经查不实的,要公开予以澄清。另外也要注意,督察并非只"纠"不"树",在督察中发现的好人好事,优秀人员和模范做法,也要给予及时通报。在联合中心成立"政法干警维权委员会",对于因严格执法而遭到诬告迫害的政法人员,督察中心要支持到位、保护到位、关爱到位,使联合督察中心真正成为政法各部门严格执法的有力保障。

三、联合督察要处理好几个关系

(一)各政法部门内务督察与联合督察的关系。警务督察、检务督察等各司法机关内务督察本身就是独立的监督机构,具有各自的独立地位,分别要相各自的上级督察部门报告工作,联合督察则是一种以政法委为纽带的协作互助关系,各内务督察之间即互相支持配合,又相互监督,这种在纽带相连下的联合督察让督察作用的发挥不只是简单相加,而是几何倍增,在既监督自己又监督别人的双重专业监督中,由于竞赛与配合性质的存在而让督察发挥了最大作用。

(二)联合督察与纪检监察部门的关系。联合督察重在事前和事中监督,而纪检监察属事后监督。在督察过程中发现的需要进一步做出纪律处分的案件,应与纪检监察部门形成衔接机制,做好配合和移交,不能相互推诿,确保及时处理。

(三)联合督察与政工、机关内务管理的关系。政工工作重在正面引导和教育,机关考勤、办公环境、值班轮岗等则属行政内部事务,督察工作可以积极与其协助配合,但不能大包大揽。否则混乱的分工更不易发挥各自作用。

(四)联合督察与检察法律监督的关系。政法联合督察与检察法律监督均有专业监督的特性,而法律监督具有法定性,与督察工作相比就具有优先权。因此,除本部门能及时自纠的案件外,在督察中发现的属检察管辖的违反法定程序的案件应通过法律监督解决。

(五)联合督察与新闻舆论监督的关系。政法联合监督的权威性和威胁性是通过公开发布督察通报的形式来实现的,因而与新闻界必然有联系之处。进一步强化督察权威,就应当与新闻舆论搞好配合,注意做好正、反两方面的真实反映,客观体现政法队伍现状。